房地产税改革基于财政与民生的考量

一、作为议事日程的房地产税改革

近年来，房地产已经成为中国政府所面临的最大政策挑战之一。这是因为房地产在很大程度上聚集了经济、社会和政治方方面面的矛盾。房地产问题是经济之痛。一方面，房地产业已经成为中国经济高增长的主要动力来源，是各级政府追求GDP的重要工具;另一方面，在各种力量的博弈下房地产泡沫越来越大，对宏观经济基本面造成诸多不良影响。房地产问题是社会之痛。和其他商品不同，房地产具有社会特殊性，它像食物一样是涉及居民生存权的必需品。当社会的大多数人的住房权不能实现或者被剥夺的时候，社会的稳定就会失去根基。

房地产问题更是政治之痛，因为它在中央和地方、政府和社会之间制造着各种矛盾。在上层，它俘获了中国经济，也就自然俘获了为中国经济负责的中央政府;在中层，房地产相关收入变成了地方政府的最重要的财源之一，迫使其演变成为掠夺型政府，而非服务型政府;在基层，它侵蚀着普通居民高度重视的住房权，社会不满与日俱增。房地产市场的一项重要功能是解决居民的住房权问题。当一些社会群体每人拥有三四套甚至更多的住房，而另外一些群体的住房权却得不到实现的时候，这个社会就没有稳定的基础。

一旦普通居民无法获得像住房那样的硬件，而像失业救济、养老、医疗和教育那样的软件又不到位，占社会大多数的普通居民的生存和发展就难以保障，从而危及社会稳定乃至政权稳定。房地产问题交织着各种经济、社会和政治问题，决策者需要找到一把理清盘根错节的金钥匙。这把金钥匙就是房地产税改革。

然而，社会公众对房地产问题相当敏感，而不同社会群体对房地产税的不同理解则体现了其中的利益复杂性。政府官员希望开征新税，以扭转地方财政捉襟见肘的状况;无房者认为房地产税能够控制住飙升的房价，实现自己的置业梦;有房者害怕居住负担增加;投资者则密切关注新政的动向以便做出最有利的财富保值增值决策。正是这种利益的复杂性导致了十余年来房地产税改革没有大的突破。

那么，房地产税到底是什么?其出台的目的何在?在当前的体制环境下它能达到什么效果?改革的关键在哪里?这些都是设计房地产税改革方案时首先需要厘清的重大问题。本报告就上述问题进行深入探讨。

二、什么是房地产税?

在当前国内的讨论中，“房地产税”特指在房地产保有环节征收的一个税种。实际上这并不妥当。第一，在我国现有房地产相关税收体系中，已经存在保有环节的税种，即房产税和城镇土地使用税，并不存在称为“房地产税”的税种。第二，从字面上看，“房地产税”作为所有与房地产相关税种的统称更合适。第三，房地产税改革的本质是对整个房地产相关税收体系进行结构性调整，而不仅仅是开征一种叫做“房地产税”的新税。从名义上澄清“房地产税”概念有助于理解房地产税及其改革的真正含义。但为了方便与现有观点对话，本报告仍用“房地产税”指代在房地产保有环节征收的一个税种，而用“房地产税收”指代所有与房地产相关的税种集合。

由于土地和房屋是生产、生活的重要物质载体，在世界各国的税收体系中，普遍存在与土地和房屋相关的税收，并依据房地产所扮演的角色而征缴不同税种。例如作为资本，房地产买卖和经营产生的收入会被征收所得税或者资本利得税;作为商品，房地产交易额会被征收货物和劳务税、增值税、印花税;作为财产，房地产的保有会被征收房地产税，一些国家对房地产等财产的继承和赠与还要征收遗产和赠与税;作为资源，房地产税中通常包括的对土地的课税，在某种程度上也可以理解为对土地资源的课税。

表1 发达国家房地产税收体系

谭锐 | 房地产税的改革：财政与民生的考量

资料来源：满燕云, 何杨, 刘威. 房地产税国际比较文章(一)：房地产税功能定位的几个关键问题.国际税收，2014(10)：54-58.

这些税种构成了房地产税收系统，表1对几个发达国家的房地产税收体系进行了归纳总结。从表中可以看出，房地产税收覆盖了开发、交易、保有等所有环节，并在不同层级政府分配。总的来说，保有环节的房地产税收几乎均归地方政府征收和支配，而涉及获取、经营、转让和交易环节的房地产税收则主要归中央政府所有。房地产具有区位特性，其周围的环境对其价值有很大的影响。地方基层政府在各项软硬件基础设施上的投资都会使当地的房地产具有更高的价值，这对房地产持有人来说是一种“不劳而获”的收益，地方政府征收房地产税有利于平衡公共投资的成本与收益，实现地方发展的可持续性。这是房地产税完全由地方政府征收和支配的合理性所在。

开征房地产税的首要目的是为地方政府提供财政收入。从宏观上来看，发达国家房地产税的GDP占比和全国税收占比都较小(表2)，但却是地方政府的主要税收来源之一。英国、澳大利亚、加拿大等国的地方税收几乎完全来自于房地产税，而德国、韩国地方政府的房地产税收入占比没那么高，但也超过了10%。房地产税由地方政府支配，主要用于满足当地居民对教育、医疗卫生、基础设施、环境保护、社区管理等公共服务的需求，这使得税收与公共服务之间具有很强的直接对应性。居民很容易对这种税收的使用效率进行监督，并通过“用脚投票”来表达其对税收使用的满意程度。

从理论上说，房地产税真正体现了“取之于民、用之于民”的税收精神，因此学者们将它视为“受益税”，即谁付费谁受益。然而，在现实中，这些国家的居民很厌恶这种税收，甚至在舆论上攻击和在实施上加以严格限制。其原因在于除了人们天然地对征税反感外，居民对公共服务的偏好很不一致，未必能真正达到纳税即受益的效果。

表2 发达国家房地产税的各项比重

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资料来源：满燕云, 何杨, 刘威. 房地产税国际比较文章(一)：房地产税功能定位的几个关键问题.国际税收，2014(10)：54-58.

我国社会舆论普遍认为，开征房地产税能够提高多套房产持有者的持有成本，打击住房囤积和空置行为，增加住房流通率与供应量，从而达到控制房价飙升，甚至让房价下降的目的。这种认识过于简单化和理想化。从国际经验来看，房地产税的确会对房价产生一定的调控效果，但是其作用方向和大小并不明确。例如，尽管房地产税会增加住房持有成本，但房地产税被征收后会用于当地的公共服务建设，这将提升房产的价值，所以房地产税对房价同时兼具抑制效应和助推效应，房价是升是降取决于哪个效应更大。

而更重要的是，房价的高低升降是多重因素作用的结果，如地价成本、建安成本、城市人口结构和规模、投资渠道、收入水平、技术进步等，房地产税只是其中的一个方面。举一简单例子，如果市场需求持续旺盛，房价增长收益高于持有多套住房产生的房地产税总额，那么投资者还是会囤积住房。房价泡沫治理需要综合性手段，对房地产税的调控功能寄予厚望并不实际。

三、我国房地产税收结构

和发达国家一样，我国也构建了覆盖房地产开发、交易、保有等各个环节的房地产税收体系。该体系包括土地增值税、营业税、所得税、契税、房产税等10个税种，其在各环节的分布以及税率见表3。表中显示，开发和交易环节的税种多达8个，而保有环节仅有2个。这反映了我国的税收征收方式以间接税为主的特征。不仅税种数量上呈现这种特征，在各个税种的收入规模上亦是如此。

根据公开统计数据整理的表4和表5显示了我国房地产税收体系的数量结构。表4是2008至2014年地方税务局对房地产业征收的各项税收占全部房地产税收收入的比重。营业税是占比最大的税种，2009年将近58%的房地产税收都来自营业税。不过近年来该占比呈下降趋势。城市维护建设税也相应地减少了，因为它是以营业税为税基的。其次贡献较大的是土地增值税、契税和企业所得税，其中土地增值税有上升的趋势，而作为流转税的契税常年维持在20%左右。其他如个人所得税、耕地占用税以及印花税的占比都较小。

表3 我国房地产税收体系

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资料来源：贾康，李婕. 房地产税改革总体框架研究. 经济研究参考, 2014(49)：3-28.

表4 开发和交易环节的各项房地产税收占比

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我国现有房地产保有环节税收由房产税和城镇土地使用税构成。1986年颁布的《中华人民共和国房产税暂行条例》规定，房产税向城镇房产的所有者(企业或个人)征收，税基是房产原值一次性扣减10%—30%后的余值，税率为1.2%，若房产用于出租，则按年租金的12%收取。《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》颁布于1988年，其条款规定，在城镇和工矿区范围内使用土地的单位和个人要缴纳土地使用税，每年的税额按占用土地的面积征收。

为调节土地级差收入，不同城镇规模等级的税率不同，如大城市1.5—30元/m2，中等城市1.2—24元/m2。这两部条例规定的免税范围极广，党政军机关、事业单位、寺庙道观、公园古迹、居民自住占用的土地及房产均不用缴纳上述两项税收。表5是2008年至2014年地方税务局征收的保有环节的房地产税收情况。从绝对值上看，这两个税种的规模都在不断扩大，到2014年，地方的房产税和城镇土地使用税的规模分别达到约345亿元和423亿元。但从占比上看，已由2008年的7.35%降至5.07%，对房地产税收收入的贡献较小。

这两部条例制定的年代相当久远，其中的条款至今没有大的改动，而30年来，中国的经济环境则发生了天翻地覆的变化，其间经历了住房制度改革、房地产市场开放、城市化进程加速、居民家庭财富结构变迁等重大历史事件，这使得这些条例已经远远落后于经济发展形势，亟需改革。

表5 保有环节的房地产税收

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尽管各环节的税收分布不均，但从总体上看，房地产税收体系所产生的税收收入在地方的全部财税收入中具有举足轻重的地位。表6显示两个占比，一个是房地产税收占地方总税收的比重(占比I)，另一个是房地产税收占地方公共预算财政收入的比重(占比II)，它们的主要区别是，后者的分母比前者更大。自2008年全球金融危机爆发以来，这两个占比总体上都呈上升趋势。地方越来越依赖房地产业获得财政收入，这种依赖性的增加造成了许多问题，如地方政府推高房价、银行系统性风险增加、挤出实体经济、加剧社会贫富差距等。

表6 房地产税收在地方财税收入中的地位

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四、现有税制问题及影响

上述分析表明，我国的房地产税收体系具有“重流轻存”的特征，即税收主要集中在开发和交易环节，保有环节的税收规模较小。这种税制结构对房地产业及市场造成了许多负面影响。首先是加重开发企业负担。在2016年5月营业税改征增值税(简称“营改增”)试点覆盖房地产业之前，开发企业的商品房销售收入要被课征营业税，其中的建安成本、装修成本、物业服务成本都没有被扣除，而提供这些服务的企业已经缴纳了相关的营业税，因此形成重复征收。

“营改增”在一定程度上能够减轻企业税负，但房地产税收体系的税种名目繁多，由税种间重叠导致的重复征收问题是“营改增”无法解决的。例如，在房地产流转环节，房地产开发企业的契税和印花税税基交叉性带来了一定程度上的重复征税，房地产产权转让过程中签订的产权转移书据或契约，承受方既要缴纳印花税又要缴纳契税;同时，对房地产转让行为既要按取得的纯收入征收25%的企业所得税，又要按土地增值额计征土地增值税。

其次是增加银行系统性风险。一些房地产税收项目，如营业税、增值税是需要提前预缴的，房地产税收集中在开发和交易环节加大了开发企业的资金压力。为应对前期的巨额投资，开发企业需要向银行大量借贷。从统计数据上看，开发企业资金中来自国内贷款的占比从2010年的20.3%下降至2012年的18.4%。而自筹资金和其他资金来源的占比始终分别在30%和40%以上。[1] 表面上看，来自银行的贷款似乎不算多，然而其他资金来源中有八成以上是销售定金、预付款以及个人按揭贷款。

此外，建筑安装等关联企业的部分垫付款也是从银行贷款得来的。所有这些直接和间接的贷款加起来，房地产企业的银行融资估计要占到全部开发资金的六七成。贷款把银行系统与房地产市场捆绑在一起，如果房地产市场受外生冲击(如汇率、利率变化)影响导致销售不畅，房地产业的投资就难以变现，大面积信贷违约会使银行系统暴露于系统性风险之中。

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图1 35市房地产开发企业纳税及利润趋势(2010—2014年)

数据来源：《中国房地产统计年鉴》(历年)，单位：万元。

第三是普通居民购房负担重。尽管开发企业在前期支付了高额税收，并承担了价值实现过程的风险，但在房地产市场持续繁荣的情况下，开发企业可以轻易地把这些税负加进商品房价格中，转嫁给购房者，以保证自身的利润不受侵蚀。如图1所示，近几年在房地产企业缴纳的税金及附加不断上升的同时，企业的营业利润并没有因此下降，而是随之升高，只不过在2014年受市场环境的影响，利润有所下跌。

这说明增长的税费不会压缩企业的利润，只要市场需求旺盛，所有房地产税收最终都会压到购房者的肩上，而企业总能够保持高额的利润。对于那些买房自住或需要改善居住条件的居民而言，购房成本十分高昂，为了买房可能已经透支好几年的收入，或者举全家之力买房，生活压力剧增，幸福感下降。

最后是扭曲市场行为。商品住宅在保有环节近乎为零的税率鼓励居民大量持有房产作为财富保存的手段。金融部门的资金流量表数据显示，2005 年以来我国家庭对住宅资产的购买一直在不断上升，家庭对住宅资产的配置增速高于对其他金融资产(存款、股票、债券等)的配置增速。2013年，商品住宅的销售额达到67694.94亿元，已超过同期家庭部门的存款(55888亿元)与证券(4881亿元)资金的总和。[2]

随着经济增长，我国居民家庭的资产结构发生了巨大的变化，如果仍沿用20世纪80年代末期形成的旧有税制，不在保有环节征税，政府税收将严重流失。同时，一些炒房者囤积住房，待价而沽，助推了商品房价格的飙升。而且在囤积的过程中房屋处于闲置状态，使房地产资源的使用效率下降，因此有必要在保有环节提高税收以遏制投机行为。

五、改革的必要性

房地产税改革不仅是房地产市场的内在要求，更是实现地方财政可持续性的紧迫任务。2016年5月1日房地产业被纳入“营改增”试点范围。《营业税改征增值税试点有关事项的规定》中提到，企业向政府缴纳的土地价款可在计税前扣除，销售房地产项目所得预收款的增值税税率也从5%降至3%。业界认为这些规定有利于减轻房地产企业的整体税负，从而促进房地产业的健康发展。但对地方政府而言，“营改增”一方面改变了税种，另一方面改变了税基，这两个变化将使地方的可支配税收大幅度下降。

一直以来，营业税都是地方财政的第一大税种，占地方税收收入的比重常年维持在30%左右，2014年地方政府的营业税收入达到17712.79亿元，远超国内增值税(9752.33亿元)和企业所得税(8828.64亿元)[3]。试点后，营业税将由原来的地方独占变为中央与地方共享，而且中央将分走其中75%的份额。按2014年的数据计算，如果不考虑税基变化的影响，2016年地方可支配的税收收入保守估计减少了13284.59亿元。地方税收的大幅下降无疑会对地方现有支出规模形成强烈冲击，寻找新的税源变得必要而迫切。

1994年分税制改革后，地方开辟土地财政来弥补收支缺口。然而“营改增”造成的冲击已使地方无法像以往那样通过扩大征地拆迁规模、抬高土地要价、抵押土地融资等方式维持地方财政平衡，土地财政走到今天已不具备可持续性。地方政府前期“摊大饼”式的城市扩张计划导致土地的粗放式利用，“鬼城”、空城遍地。2005至2014年全国35个主要城市的建成区面积由10310平方公里上升为15850平方公里，十年间增长了54%。一些城市，如深圳，其开发程度已经达到44%。[4]

今后随着城市化进程的加快，城市增量建设用地将减少，用地指标日趋紧张。考虑到并不是所有行政区划土地都可以开发，政府能卖的地不多了。此外，并非所有城市的地方政府都可以通过扩大土地出让规模来弥补“营改增”的冲击，因为自全国性的房地产投资热潮退却之后，房地产投资热点仅集中于少数几个大城市，许多中小城市则面临着去库存的艰巨任务。